黄 石 市 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
黄政复决字〔2021〕141号
申请人：黄石市吴王泉游乐场。
被申请人：阳新县自然资源和规划局。
申请人不服被申请人对其作出的阳自然资规罚字〔2021〕05号《行政处罚决定书》，于2021年12月16日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人对其作出的阳自然资规罚字〔2021〕05号《行政处罚决定书》。
申请人称：申请人已启动办理用地手续并办理了部分手续，由于相关部门不作为造成手续未办理下来。案涉地块是与王*村合作经营中由其提供，不应处罚申请人。3263.41平方米中有王*村为方便游客停车的停车场，虽然停车场目前由申请人使用，但是王*村占用并改变土地用途。涉案土地已经由王*村村委会与其村民办理了流转手续，被申请人依据《土地管理法》第二条适用法律不当。行政处罚决定中适用的《土地管理法实施条例》第四十二条适用法律有误。本案从立案至作出处罚决定的时间超过《行政处罚法》规定的90日。申请人2018年10月占用土地距离立案已过两年，依法不应处罚。被申请人为阳新县政府的工作部门，申请人对其具体行政行为不服，可以向阳新县政府申请行政复议，不能向黄石市政府提出复议申请。决定书载明收到处罚决定书十五日内直接向法院提起诉讼，限制了申请人诉讼权利行使，被申请人所作行政处罚决定应予撤销。
被申请人称：申请人在未依法办理用地手续情况下，占用阳新县大*镇王*村*组、*组的土地动工建设游乐场及附属设施的违法占地行为事实清楚、证据确凿。申请人虽是大*镇政府支持的2018年度脱贫攻坚项目，但动工建设前未取得相关用地手续，该行为属违法占地行为。该项目是以申请人名义建设并对外营业且办理了营业执照，虽然王*村村委会及部分村民是股东之一，但违法主体是合法登记注册的申请人。停车场未动工建设与审批，建设的建筑物及附属设施属申请人占用土地建设的游乐场用地范围内。案涉土地虽经过土地流转至申请人，但只是土地承包权的流转，不能改变土地用途，申请人未按规定办理农用地转用审批手续。因新修订的《土地管理法》于2020年1月1日正式实施，而《土地管理法实施条例》还未及时修订，故申请人认为案涉行政处罚适用法律有误不能成立。该案调查期间使用的是全国土地二调数据库及当事人提出的对案涉土地性质进行复核认定的请求，故该案案情属于特别复杂情况，该案是经办案人员申请延期并得到同意后作出的处罚决定。虽然申请人于2018年10月动工建设，但其违法状态未消除，存在连续状态，不属于二年内未被发现情形。综上，申请人违法占用土地行为事实清楚、证据确凿，处罚程序合法合规，处罚结果合法合理，恳请复议机关予以维持。
经查：申请人黄石市吴王泉游乐场（以下简称吴王泉游乐场），成立于2018年8月29日，公司类型为个人独资企业，经营范围为：健身游乐、餐饮、住宿、KTV服务。2018年10月，申请人开始在阳新县大*镇王*村建设温泉游泳项目，截至案发前已建设有游泳池、按摩池、售票大厅、机房等设施，经勘察，共占用土地面积3263.41平方米，建筑物面积215.51平方米。所占土地权属为王*村集体土地，地类为旱地、有林地、农村道路及田坎，根据规划均为永久基本农田。2021年3月10日，被申请人认为申请人未依法办理用地手续实施上述建设行为构成非法占地并予以立案调查，并就案件相关情况对申请人法定代表人王**及王*村支部书记王**进行询问。同日，被申请人下达编号202101《责令停止违法行为通知书》，认为申请人未经批准，擅自占用大*镇王*村的土地建设游乐场及附属设施的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，责令申请人立即停止上述违法行为。5月31日，被申请人作出阳自然资规罚告字〔2021〕05号《行政处罚告知书》与阳自然资规罚听告字〔2021〕05号《行政处罚听证告知书》并送达申请人，告知申请人拟处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和听证的权利，申请人在法定期限内未提出任何陈述、申辩及听证的要求。
2021年6月8日，被申请人根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条的规定，决定延期下达行政处罚。同年10月25日，被申请人作出阳自然资规罚字〔2021〕05号《行政处罚决定书》，认定申请人未依法办理用地手续，占用大*镇王*村土地动工建设游乐场及附属设施的行为“违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条的规定，属非法占用土地行为”，“依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令你游乐场将非法占用的3263.41平方米土地退还给阳新县大*镇王*村；2、限你游乐场十五日内拆除在非法占用土地上新建的215.51平方米建筑物及3047.9平方米构筑物（地面硬化及凉亭），恢复土地原状；3、对你游乐场非法占用的3263.41平方米土地按每平方米30元的标准处以罚款97902.3元。”申请人于10月28日收到上述处罚决定书，并于12月16日向本机关申请行政复议。
另查明，申请人在大*镇王*村建设的上述温泉游泳项目于2018年10月纳入黄石经济技术开发区2018-2020年脱贫攻坚拟入库项目清单，计划总投入300万元，合作社自筹250万元，村入股扶贫资金50万元，绩效目标为村集体收入年增收4万元，带动贫困户6户脱贫。
以上事实，主要有以下证据证实：①对王**、王**的询问笔录；②中国冶金地质总局湖南地质勘查院出具的《吴王泉游乐场违法用地勘测定界图》；③《黄石市吴王泉游乐场土地利用规划图（局部）》；④《黄石市吴王泉游乐场违法用地土地利用现状图局部》；⑤阳自然资规罚告字〔2021〕05号《行政处罚告知书》、阳自然资规罚听告字〔2021〕05号《行政处罚听证告知书》；⑥阳自然资规罚字〔2021〕05号《行政处罚决定书》等证据。
本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……。”本案中，申请人占用的是王崇村的集体土地，根据规划均为永久基本农田，未办理农用地转用审批手续，其未经批准非法占用土地事实清楚，证据确凿。被申请人经调查、委托勘测后作出责令其退还土地、限期拆除地上建筑物并处罚款的处罚决定符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定。另，《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范(试行)》规定，非法占用建设用地10亩以上，或耕地5亩以上，或非法占用基本农田进行非农业建设，已形成违法事实，拒不纠正的，可以并处以非法占用土地每平方米20元以上30元以下的罚款。申请人占用3263.41平方米（约4.9亩）永久基本农田进行非农业建设，违法违规情节严重，被申请人根据勘测面积予以每平方米30元罚款并无不当。
对于申请人提出的被申请人作出处罚的时间超出法定期限的意见，本机关认为，《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定：“自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案中，被申请人于2021年3月10日立案，经主管部门负责人批准后延长案件办理期限，并于10月25日作出案涉处罚决定，未明显违反上述程序规定，但被申请人作出延期决定时距离立案之日已超过60日，且其作出延长期限决定后理应告知申请人，对此本机关予以纠正。
对于申请人提出违法行为距离立案已过两年，依法不应处罚的意见，本机关认为，《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]117号）第十九条第三款规定，违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态。本案中，申请人的非法占地行为有继续状态，应从行为终了之日起计算两年期限，故对申请人上述意见不予采纳。
对于申请人提出的处罚决定书告知其可向黄石市人民政府申请行政复议违法的意见，因我市自2010年起开展行政复议相对集中审理试点，目前实行行政复议案件“集中受理、集中审查、集中作出决定”，即原由市政府、市政府各部门和直属行政事业单位受理的行政复议案件，统一由市政府行政复议委员会办公室受理，故申请人可以向黄石市人民政府申请行政复议，但被申请人未告知申请人也可以向阳新县人民政府申请行政复议存在不当，本机关予以纠正。
对于申请人提出的处罚决定书要求其十五日内提起诉讼限制其诉讼权利的意见，本机关认为，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《土地管理法》第八十三条“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉……”，故被申请人可以告知申请人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉，但案涉行政处罚决定书作出的行政处罚除责令限期拆除外还包括罚款，被申请人笼统告知申请人十五日内向法院起诉属程序违法。鉴于申请人已在法定期限内提起行政复议且本机关已受理，其对行政复议决定亦享有诉权，故申请人的诉权可以得到实际保障，案涉行政处罚决定并无撤销必要。
综上，被申请人对申请人作出的行政处罚事实清楚、证据确凿，但程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，本机关决定：
确认被申请人作出的阳自然资规罚字〔2021〕05号《行政处罚决定书》程序违法。
若不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2022年2月14日
鄂公网安备 42020402000046号